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农村免费义务教育初现时间表乌蔹莓


2019年10月09日

修改后的《义务教育法》有望在明年获得全国人大通过,“十一五规划”最迟在今年年底出台。也就是说,农村义务教育免费的时间表很快将见分晓

★ 本刊记者/杨中旭

“十一五”期间,农村义务教育将全面免费。教育部副部长张保庆于8月29日宣布的这一消息让社会各界为之一振。

长期以来,中国的义务教育只是免除了“学费”这一项,在“一费制”的名目下,学杂费和书本费仍然需要家长承担;在一些寄宿制学校,家长还需承担寄宿费。这笔费用和农业税、医疗支出一起,构成了农民的“三大负担”。

继各省提前落实中央政策纷纷免除农业税后(至今已有27个省、市、自治区免除了农业税),8月初中央又决定加快建立农村新型合作医疗制度,中央财政负担比例翻了一番。加之这次有待落实的“教育行动”,农民的“三大负担”开始得到实质性的缓解。

免费试点已有先行者

今年3月5日,国务院总理温家宝在做政府工作报告时承诺,到2007年要普及“两免一补”(免学杂费、书本费,补助寄宿费),全部解决贫困地区孩子的义务教育问题(共592个县)。如果张保庆关于农村义务教育全免费的说法得到落实,免费义务教育的覆盖面将扩大2倍以上(全国共1800个县)。

但据本刊向教育部的一位官员了解:教育部并无农村义务教育“全面免费”政策的决定权,因为涉及到财政等诸多部门,非党中央、国务院不能决定。

此前,教育部新闻发言人、办公厅副主任王旭明已经告诉本刊,8月底将有以助学贷款为主的“一揽子”政策出台。但其中没有提及农村义务教育免费。

“《义务教育法》正在修改之中,‘十一五规划’也没有最后出台,它们都将明确农村义务教育免费以及如何免的问题,所以现在还给不出一个具体的时间表”。教育部财务司综合处处长胡延品说。

据本刊了解,修改后的《义务教育法》有望在明年获得全国人大通过,“十一五规划”最迟也要在今年年底出台。也就是说,农村义务教育免费的时间表很快将见分晓。

在中央统一政策未出之前,和此前引起广泛关注的医改相同,不少地方已开始“先行”。据本刊不完全统计,今年以来,已有海南、广东、四川成都、山东东营等地试行各种形式的义务教育免费。其中,广东的力度最大。广东省委、省政府日前决定,从今年秋季入学开始,在全省16个扶贫开发重点县的农村开展免费义务教育试点,2006年秋季起逐步推广,2008年秋季在全省农村全面实施免费义务教育。

但由点到面,即由地方试行到全国推广,仍有很长的路。而实现这一目标,要解决的核心问题是各级财政负担比例问题。

可以寄望的是,这一进程或许不会太长,因为在农业税和农村合作医疗问题上已有先例,它们的实施均快于预计的时间表。

此前,全面免除农业税的脚步比计划提前了两年;医改大讨论中,农村新型合作医疗重建被提速。这些,都是由部分地区先行,继而由中央统一部署推广到全国。按照这个逻辑,农村义务教育全面免费的步伐或许会加快。

中央酝酿化解财政分担难题

“农村义务教育免费,中央将支出多少还没有计算”,教育部财务司综合处处长胡延品说,“财政分担比例就更为复杂”。

对于财政分担,目前的3种意见分别是:按项目分担、按比例分担和逐级转移支付。

按项目分担是指,基建经费和教育事业费分别由中央财政和地方财政负责。而要清晰地测定五级政府的分担比例,“是最难的一部分,需要极为复杂的计算,各地区差异很大,中央如何补、地方如何配套都不好确定”,北京师范大学教育经济学院副院长王善迈说。

另据本刊了解,财政部的一个课题组正在按照国务院要求,就义务教育中中央和地方的财政分担比例进行研究,但方案迟迟未出。

在一份今年3月已经递交教育部并在不断修改的方案中,“药方”变成了逐级转移支付。方案起草者称,这一方案考虑到了中国行政区间财政纵向和横向不均衡的问题,无须复杂计算,以县为单位,义务教育经费缺口由上级财政通过逐级(市、省、中央)转移支付填平补齐。

这一缺口,也是农业税在全国绝大多数地区取消之后所带来的新问题,地方财政收入减少后,给一些地方,尤其是较贫穷的地区带来了压力(当然也可能影响到教育经费),亟需新的来源。“转移支付总是差那么一点点,其中就包括了教育经费;这一问题,在西部地区尤为明显”。国务院发展研究中心一位研究者说。

可资为证的是,此前安徽省宣城市委书记方宁也曾对本刊说,宣城每年因农业税减收1.8亿,中央转移支付补回1.6亿,尚余2000万的缺口。

权威人士透露,正基于此,温家宝总理才在政府工作报告中做出承诺,中央开始酝酿对农村义务教育全面免费。在重构中国义务教育财政制度这一大框架下,目前对农村义务教育的“两免一补”只是其中的前两个环节。后续工作还包括:制定义务教育最低保障线、界定各级政府的财政责任、完善义务教育财政转移支付制度、建立均等化拨款制度和建立并完善义务教育经费的监督管理制度。

“全面免费只是降低了门槛,让每一个孩子都能进来读书”,教育部发展研究中心专家咨询委员会副主任蔡克勇说,“然后再解决深层次问题”。

他所说的“深层次问题”,除了包括上述的“后续工作”,还有对农村义务教育的基础投资和教师队伍的稳定。农村学生人均教育经费不如城市,农村义务教育的基础投资和教师工资亦然。

公共财政转型只是开头

在深层次矛盾尚未解决之际,中央以加大中央支出这一方式来暂时缓解矛盾。2004年,中央用于三农问题的财政支出达2626亿元,增长22.5%。“类似的增长,上世纪末就开始了”,香港中文大学教授王绍光说,“我们只要看看公共财政支出的比例就知道了,这两年的速度更快了”。

在《2006~2020教育纲要》草稿中,教育投入占GDP的比重已经有所规划,2010年为4%,2020年为5%,而目前(2004年)仅为3%。

问题是, 5%这一指标曾在多年前被规划为2000年教育投入占的GDP比重,但这一目标不仅没有实现,教育投入占GDP的比重反而在近些年呈下降趋势,这一比重在2003年为3.28%,2002年为3.41%。

“财政连年增收,而增收的那部分总是没有教育的份”,蔡克勇说。专家们的担心是,前述“后续工作”如果不抓紧落实,则2000年的“镜中花”可能演变为2020年的“水中月”。而所谓公共财政刚刚迈出的几小步,比如农村新型合作医疗、义务教育免费等,也可能重走回头路。

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